Il fallimento silenzioso del Pnrr: perché la PA italiana non sa spendere i soldi arrivati dall’Ue

C’è un numero che racconta meglio di qualsiasi analisi lo stato dell’Italia nel 2026: 194,4 miliardi di euro. È quanto l’Unione europea ha messo a disposizione del nostro Paese attraverso il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Una cifra che non ha precedenti nella storia repubblicana, pensata per colmare decenni di ritardi infrastrutturali, modernizzare la Pubblica Amministrazione, costruire asili nido, ospedali di prossimità, reti idriche. Un’occasione che, per definizione, non si ripeterà. Eppure, a pochi mesi dalla scadenza finale, la Corte dei Conti certifica che in quasi otto casi su dieci la spesa sostenuta dagli enti locali non supera il 25% delle risorse assegnate.

I soldi ci sono. Le opere, in gran parte, no. Non è una questione di corruzione, né di mancanza di volontà politica. È qualcosa di più banale e più difficile da correggere: l’Italia non aveva le persone giuste per spendere quei soldi. Mancavano i tecnici negli uffici comunali, mancavano i Responsabili Unici del Procedimento in grado di gestire appalti milionari, mancava quella capacità amministrativa che si costruisce in anni e che un decennio di blocco del turn-over e tagli al personale aveva sistematicamente eroso.

Quando la valanga di miliardi si è abbattuta sulle amministrazioni locali, molte si sono trovate impreparate. E i fondi sono rimasti fermi.

La fotografia del ritardo
I numeri delineano un quadro preoccupante. Secondo un recente monitoraggio della Fondazione Openpolis, basato sui dati della piattaforma Regis aggiornati a marzo 2026, gli enti territoriali italiani hanno in dotazione 47,5 miliardi di euro del Pnrr, spalmati su oltre 96mila progetti. Eppure, a pochi mesi dalla conclusione del piano, lo stato di avanzamento finanziario certifica che solo il 33% del valore complessivo delle opere risulta realizzato. Due terzi delle opere restano ancora da completare.

I Comuni sono il soggetto attuatore più numeroso — competenti per oltre 63mila progetti, con 31,5 miliardi di euro assegnati — e sono anche quelli che faticano di più, con un avanzamento finanziario fermo al 32,7%. Le Regioni non se la passano meglio, al 33,7%. Solo le Province, con numeri assoluti molto più contenuti, raggiungono il 38,9%. Un quadro uniforme nel segno del ritardo.

La Corte dei Conti, nella sua relazione di maggio 2026, ha evidenziato come le continue rimodulazioni finanziarie e progettuali — richieste dal Governo e approvate da Bruxelles a fine 2025 — abbiano comportato un definanziamento di 4,5 miliardi di euro a carico degli enti territoriali, spostando le risorse verso soggetti attuatori considerati più strutturati. Una scelta che ha permesso di salvare le rate europee, ma che ha un costo politico e territoriale che si vedrà nei prossimi anni.

A questo si aggiunge l’allarme lanciato dai ricercatori Istat Monica Montella e Franco Mostacci su lavoce.info: il vero collo di bottiglia potrebbe rivelarsi la fase dei collaudi. Solo il 25,6% dei progetti risulta formalmente collaudato. Anche laddove i lavori sono terminati, l’assenza di personale tecnico in grado di certificare la regolare esecuzione rischia di bloccare la rendicontazione finale a Bruxelles.

Il rischio è un “effetto imbuto” nella fase finale: cantieri chiusi sulla carta ma non certificati, e quindi non rendicontabili all’Europa.

Il nodo delle competenze
Perché i Comuni non riescono a spendere? Carlo Altomonte, professore di Politica Economica Europea all’Università Bocconi, direttore del Pnrr Lab di SDA Bocconi e non-resident fellow di Bruegel — il principale think tank economico europeo con sede a Bruxelles — ha una risposta precisa, suffragata dai dati: «I Comuni maggiormente in ritardo sono quelli che hanno accumulato più progetti per singola figura dirigenziale. In altri termini, la distribuzione dei progetti non sembra aver tenuto conto del divario di risorse umane, soprattutto a livello di funzionario e dirigente, che esiste tra i Comuni italiani».

Non è, dunque, solo un problema di burocrazia o di volontà politica. È un problema di persone, o meglio, della loro assenza. Il blocco del turn-over e le politiche di austerità del decennio scorso hanno svuotato gli uffici tecnici degli enti locali. Quando la valanga di miliardi del Pnrr si è abbattuta sulle amministrazioni, molte si sono trovate a dover gestire appalti milionari senza ingegneri, architetti o esperti in europrogettazione. Il risultato è stato che la stessa persona — spesso un funzionario amministrativo senza formazione tecnica specifica — si è ritrovata a dover seguire in parallelo decine di progetti, ciascuno con le proprie scadenze, piattaforme di rendicontazione e procedure di gara.

Il ruolo del Rup, il Responsabile Unico del Procedimento, è emblematico di questa fragilità. Figura centrale per la gestione degli appalti pubblici, il Rup richiede competenze tecniche, giuridiche e manageriali che si acquisiscono con anni di pratica. In molti piccoli Comuni, questo ruolo è stato assegnato a personale privo della formazione necessaria.

Per Altomonte si tratta di «un problema strutturale della PA italiana, di non facile soluzione anche per un tema di dinamiche demografiche e di scarsa attrattività della carriera pubblica per il personale tecnico». Una diagnosi che esclude soluzioni rapide e che mette in discussione l’intera architettura con cui il Pnrr è stato distribuito sul territorio.

Il Governo ha tentato di tamponare l’emergenza varando una serie di decreti — il Dl 25/2025, il Dl 73/2025, il Dl 95/2025 — per l’assunzione rapida di tecnici a tempo determinato e istituendo un pool di “mille esperti” a supporto delle amministrazioni. Tuttavia, l’innesto di personale precario, spesso alla prima esperienza nella Pubblica Amministrazione, non è bastato a risolvere un deficit strutturale sedimentato negli anni. Assumere qualcuno per due anni non costruisce la capacità amministrativa di un ente: al massimo la affitta.

Il costo territoriale delle riprogrammazioni
Di fronte all’incapacità di spesa degli enti locali, il Governo ha optato per la via delle riprogrammazioni d’urgenza: spostare i fondi dai progetti fermi al palo verso grandi infrastrutture o incentivi alle imprese, come Transizione 5.0. Una scelta che, sul piano formale, ha funzionato — e che il Governo ha praticato con una frequenza che dice tutto: siamo alla settima revisione del Piano già approvata da Bruxelles, con un’ottava attualmente all’esame della Commissione.

«Ad oggi, tutti i traguardi e obiettivi associati a nove rate del Pnrr su dieci sono stati raggiunti», conferma Altomonte. I numeri europei tengono. Ma il prezzo da pagare è tutto interno. «Il Sud in media ha iniziato un percorso virtuoso di convergenza della produttività rispetto alle Regioni del Nord», spiega il professore della Bocconi, «ma non cresce in maniera omogenea. Alcune aree del Mezzogiorno stanno crescendo più velocemente, altre restano indietro».

La conseguenza, secondo Altomonte, è che «il divario territoriale futuro che la politica di coesione dovrà affrontare non sarà tra Sud e Nord del Paese, ma all’interno del Mezzogiorno, che rischia di dover gestire un problema di aree interne depresse». Le riprogrammazioni, insomma, hanno salvato i numeri ma rischiano di aver acuito le disuguaglianze interne al Paese più fragile.

Significa, in concreto, che i fondi pensati per costruire asili nido in un piccolo Comune calabrese o per riqualificare un quartiere periferico di Palermo sono stati dirottati verso soggetti attuatori più grandi e strutturati — grandi imprese, Regioni con uffici tecnici rodati, società partecipate. Il risultato è che le aree che avevano più bisogno di quegli investimenti sono quelle che li hanno visti svanire.

L’eccezione che conferma la regola: il modello Trentino
Mentre il grosso del Paese arranca, c’è chi dimostra che l’efficienza amministrativa è possibile, anche su scala. È il caso della Provincia Autonoma di Trento, che il 17 luglio 2026 ha annunciato in conferenza stampa di aver completato entro il termine del 30 giugno tutti gli obiettivi di competenza previsti dal Pnrr e dal Piano Nazionale Complementare. Non una rata, non una missione: tutti gli obiettivi.

Il Trentino ha trasformato 1,58 miliardi di euro in oltre 11.800 progetti distribuiti su tutto il territorio provinciale, attraverso 125 linee di intervento che hanno toccato ogni ambito strategico dello sviluppo.

«Abbiamo rispettato un obiettivo tutt’altro che scontato ed è per noi motivo di orgoglio sapere che tutti i territori del Trentino sono stati coinvolti dal piano», ha dichiarato il presidente della Provincia, Maurizio Fugatti. «È un risultato che parla di capacità amministrativa, di responsabilità e, soprattutto, della volontà del Trentino di affrontare insieme le grandi sfide».

I numeri sono concreti e dettagliati. Sulla digitalizzazione (il 26,7% delle risorse totali), il Trentino ha realizzato la piattaforma provinciale per l’intelligenza artificiale, migrato al cloud le piattaforme strategiche della PA, digitalizzato 65 servizi pubblici e costruito una rete di facilitazione digitale articolata in 26 punti che ha già supportato oltre 23.500 cittadini. I Comuni hanno realizzato oltre 1.300 progetti per circa 34 milioni di euro, dall’adozione dell’App IO all’Anagrafe nazionale della popolazione residente.

Sulla transizione ecologica (il 38,8% delle risorse), sono stati bonificati tre siti orfani restituendo alla comunità 27mila metri quadrati di aree riqualificate, e sono state riqualificate le reti idriche in 28 Comuni. Sedici autobus elettrici e un nuovo treno elettrico hanno rinnovato il trasporto pubblico.

Ma forse i risultati più significativi sul piano sociale riguardano istruzione e sanità. Con 293,55 milioni di euro investiti in istruzione e ricerca, il Trentino ha creato 822 nuovi posti per bambini in asili nido e scuole dell’infanzia, trasformato 1.300 aule in ambienti di apprendimento innovativi e realizzato 50 laboratori per le professioni digitali. Sul fronte della salute, con 123,35 milioni di euro, sono state attivate 11 Case della comunità, cinque Centrali operative territoriali e rinnovati quattro Ospedali di comunità.

Nell’inclusione sociale, la Provincia ha raggiunto 1.228 beneficiari tra persone con disabilità, anziani e famiglie vulnerabili, superando in diversi casi i target previsti. «Il Pnrr non è stato soltanto un piano di investimenti, ma una leva di modernizzazione che ha cambiato il modo di programmare e realizzare gli interventi pubblici», ha dichiarato il vicepresidente Achille Spinelli. «L’esperienza maturata, fondata sul raggiungimento di obiettivi concreti e sulla collaborazione tra istituzioni, imprese e mondo della ricerca, rappresenta un patrimonio di metodo e competenze che accompagnerà anche la futura programmazione delle risorse europee».

La domanda che rimane aperta è se questo modello sia esportabile. Il Trentino è una Provincia autonoma con risorse proprie, una tradizione amministrativa consolidata e una dimensione che consente un coordinamento difficile da replicare in contesti più frammentati. Ma il punto non è copiare il Trentino: è capire perché il resto del Paese non è riuscito a fare nemmeno una parte di quello che Trento ha fatto per intero.

Il rischio del capitale umano disperso
Il nodo più delicato riguarda il futuro. Il blocco del turn-over è stato formalmente superato nel 2021 con la riforma dei concorsi e lo sblocco delle possibilità assunzionali della PA. Ma, come sottolinea Altomonte, «questa nuova flessibilità non sta facendo recuperare l’eredità di quella politica».

Le ragioni sono due, e si rinforzano a vicenda. Da un lato c’è la crisi demografica, che restringe il bacino di nuove leve disponibili per la PA. Dall’altro c’è un problema di attrattività che riguarda in modo specifico la generazione più giovane. «Molti fanno i concorsi, li vincono — anche perché oggi i concorsi sono digitalizzati e dunque più semplici da erogare — ma dopo poco tempo dalla presa di servizio gli stessi vincitori o chiedono il trasferimento in agenzie percepite come più interessanti, o lasciano la PA per dedicarsi ad altre carriere», spiega Altomonte.

Il problema, dunque, non è solo assumere: è trattenere. E trattenere richiede di rendere la carriera pubblica — soprattutto a livello locale — competitiva sul piano delle prospettive, degli stipendi e della qualità del lavoro. Una sfida che nessun decreto d’urgenza ha ancora affrontato seriamente.

A questo si aggiunge una questione che Altomonte definisce «molto delicata»: il destino delle competenze costruite in questi anni di Pnrr. Per richiesta della stessa Commissione europea, la nuova politica di coesione 2028-2034 dovrà essere impostata sul modello di Next Generation Eu — basata su traguardi e obiettivi misurabili, con meccanismi di rendicontazione analoghi a quelli del Pnrr. Il che significa che le competenze accumulate in questi anni non sono un lusso: sono una necessità strutturale per il ciclo di programmazione che verrà.

«Ci sono decine di migliaia di persone con competenze tecniche che hanno gestito il Pnrr in questi ultimi anni che rischiano di non essere strutturate all’interno della PA», avverte Altomonte. «Sarebbe uno spreco di capitale umano che, alla luce di quanto sopra, non ci possiamo permettere».

Tecnici assunti con contratti a termine, esperti reclutati per gestire una singola missione, funzionari formati sul campo in cinque anni di lavoro intenso: se questi profili non vengono stabilizzati, il patrimonio di competenze costruito con il Pnrr si dissolverà nel momento esatto in cui sarebbe più necessario.

Il Pnrr doveva essere non solo un piano di investimenti, ma una leva per modernizzare la Pubblica Amministrazione italiana. Oggi, il rischio concreto è che, esauriti i fondi e scaduti i contratti a termine, i Comuni italiani si ritrovino esattamente al punto di partenza. Con un’occasione storica in parte sprecata, con divari territoriali interni al Mezzogiorno che si sono allargati invece di restringersi, e con un problema di competenze che nessuna riprogrammazione d’urgenza potrà mai risolvere. La macchina amministrativa italiana ha dimostrato di non essere pronta. La domanda è se qualcuno abbia intenzione di ripararla davvero, o se si aspetti semplicemente la prossima valanga di miliardi per scoprire, di nuovo, che non lo era.