Giudici e pubblici ministeri: due mondi separati (quasi) ovunque in Europa

Ci sono riforme che sembrano rivoluzionarie solo finché non si guarda fuori dai confini nazionali. La separazione delle carriere fra giudici e pubblici ministeri, il cuore della riforma costituzionale approvata dal Senato il 30 ottobre scorso e al vaglio del voto referendario del 22 e 23 marzo, appartiene proprio a questa categoria. Basta alzare gli occhi verso Parigi, Berlino, Madrid o Lisbona per scoprire una realtà sorprendente: l’Italia, insieme alla sola Grecia, è rimasta uno degli ultimi Paesi in cui i magistrati hanno ancora una carriera unitaria nell’intero panorama dell’Unione europea. Almeno 22 Stati membri su 27 hanno scelto strade diverse, un dato incontrovertibile, le cui implicazioni però meritano una lettura attenta.

Il quadro europeo
Nel resto dell’Europa occidentale continentale la questione appare abbastanza omogenea: il modello prevalente vede chi indaga e accusa seguire un percorso professionale distinto da chi giudica. La separazione comincia sin dall’accesso alla magistratura e prosegue fino ai vertici: selezione, avanzamenti di carriera, organi di governo, è tutto separato in Francia, Germania, Spagna e Portogallo ma anche in Austria, in tutti i Paesi scandinavi e nei Baltici, così come in Romania, Slovacchia, Slovenia, Polonia e altri ancora.
Ma là dove vige la separazione delle carriere dei magistrati, la pubblica accusa è quasi sempre in qualche modo collegata al potere politico, che spesso la controlla. Nella stragrande maggioranza di questi sistemi i pubblici ministeri dipendono dall’esecutivo, essendo gerarchicamente subordinati o al ministro della Giustizia o a un Procuratore generale di nomina governativa, quando le due figure non coincidono direttamente come nel caso polacco. Avviene così, con sfumature diverse, quasi ovunque nel resto d’Europa. Ma analizziamo alcuni casi specifici con sistemi paragonabili al nostro.

Le contraddizioni francesi
In pochi, nel dibattito sul referendum, citano la Francia. Eppure il sistema ibrido in vigore Oltralpe appare illuminante perché, secondo la definizione data dal Servizio Studi della Camera dei Deputati, offre una separazione «solo formale» delle carriere.
Qui esiste un corpo unitario di giudici, distinto però tra magistratura “de siège”, cioè giudicante, e “de parquet”, ossia requirente, proprio come vorrebbe la riforma. A differenza del caso italiano però, in Francia le due funzioni, formalmente separate, permettono frequenti passaggi tra l’una e l’altra nel corso della carriera, una separazione dunque solo apparente. Anzi, addirittura asimmetrica: se i giudici godono della garanzia dell’inamovibilità, non possono cioè essere trasferiti senza il loro consenso nemmeno se promossi, i pubblici ministeri dipendono invece gerarchicamente dal ministero della Giustizia di Parigi, che può disporne il trasferimento quando e dove vuole. In un sistema in cui l’azione penale non è obbligatoria, la politica francese esercita un sostanziale controllo sui pm, anche se questi ultimi godono di una formale autonomia tecnica.
La magistratura d’Oltralpe ha un proprio organo di autogoverno, il “Conseil supérieur de la magistrature”, che pur essendo unitario è articolato in due formazioni distinte, ognuna composta da sette membri “togati” e otto “laici”. Il collegio dei magistrati giudicanti è presieduto dal Primo Presidente della Corte di Cassazione, mentre quello dei requirenti dal Procuratore generale presso lo stesso tribunale supremo. Entrambi, a differenza degli altri membri del Consiglio, restano in carica per tutta la durata del servizio in Cassazione: i loro colleghi invece hanno un mandato, non rinnovabile, di soli quattro anni. I membri “togati” sono eletti tramite suffragio indiretto dagli stessi magistrati, che votano apposite liste. Tra i “laici” invece figurano sempre un membro del Consiglio di Stato, un avvocato e sei personalità che non siano né deputati e senatori né magistrati. Queste ultime sono scelte, nel rispetto della parità di genere, da apposite commissioni parlamentari sulla base di una lista di candidati qualificati indicati dal capo dello Stato e dai rispettivi presidenti dell’Assemblea nazionale e del Senato.
Un modello ibrido che non soddisfa né i fautori della piena separazione delle carriere né i difensori dell’autonomia dei giudici. Anche perché, malgrado la politica a Parigi eserciti già un controllo sui magistrati requirenti, con la riforma del 2023, ha istituito appositi comitati per la valutazione professionale dei presidenti dei tribunali, ha modificato alcuni requisiti per le posizioni di vertice, richiedendo competenze specifiche in gestione e indirizzo della giustizia e ha posto limiti temporali ai passaggi da una funzione all’altra, soprattutto nelle sedi dove un magistrato aveva già ricoperto un incarico. Come dire che la tentazione all’ingerenza è sempre dietro l’angolo.

La via tedesca
In direzione opposta rispetto alla Francia va il modello della Germania. Qui la separazione fra giudici e pm è storicamente radicata e molto più netta, anche se persistono ancora passaggi fra le due carriere. Dopo il concorso, la formazione e una volta superato l’apposito periodo di prova, i giudici acquisiscono l’inamovibilità e sono nominati a vita. I pubblici ministeri invece appartengono alla categoria dei funzionari e dipendono dal potere politico, in quanto assoggettati alle direttive del Procuratore generale e del ministro della Giustizia del rispettivo Land. La giustizia infatti è materia prevalente delle regioni e l’unica Procura federale è istituita presso la “Bundesgerichtshof” di Karlsruhe, l’equivalente della nostra Cassazione. I giudici delle Corti federali superiori invece sono nominati dal ministro competente a Berlino, in accordo con una Commissione composta dai rispettivi ministri dei 16 Länder e da altrettanti membri eletti dal Bundestag.
Vige comunque il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale o “Legalitätsgrundsatz”, sancito nel codice tedesco per evitare che il pm, pur dipendendo dall’esecutivo regionale, possa arbitrariamente decidere di perseguire solo alcuni reati. Non è un’autonomia piena ma rappresenta comunque un vincolo considerevole in un sistema in cui non esiste nemmeno un vero e proprio organo di autogoverno sul modello del Consiglio Superiore della Magistratura.
I giudici tedeschi possono contare su due organismi rappresentativi interni, che hanno funzioni esclusivamente consultive, benché non prive di peso: il “Präsidialrat”, o consiglio presidenziale, e il “Richterrat”, o consiglio dei giudici. Il primo è costituito all’interno di ciascun tribunale ed è composto dai rispettivi presidente e vicepresidente e da altri tre o cinque membri, a seconda del grado di giudizio, che restano in carica quattro anni. Questo organismo partecipa, ad esempio, alla nomina e ai trasferimenti di sede o di ramo giudiziario dei giudici, esprimendosi con pareri motivati non vincolanti. Il secondo invece è l’organo che si pronuncia su questioni generali e sindacali di categoria ed è composto da 22 membri, anch’essi in carica per quattro anni: 10 nominati per una metà dalla Corte federale di Cassazione e per l’altra dal Tribunale federale dei brevetti e 12 scelti in parti uguali dal Tribunale amministrativo federale, dalla Corte tributaria federale, dalla Corte sociale federale e dal Tribunale federale del lavoro.

L’esempio portoghese
Altro caso interessante nel panorama europeo è quello del Portogallo, la cui Costituzione del 1976, riformata nel 1989, ha stabilito una netta separazione fra giudici ordinari e pubblici ministeri, dotando però questi ultimi di un proprio statuto a garanzia della loro autonomia. Così Lisbona vanta non uno ma addirittura tre Csm.
I pm infatti fanno parte di una struttura gerarchica con al vertice un Procuratore generale nominato dal Presidente della Repubblica su proposta del Governo e in carica per sei anni. La categoria, del tutto autonoma per legge, risponde a un proprio organo di autogoverno, il Consiglio superiore del Pubblico ministero o “Conselho Superior do Ministério Público”, responsabile delle nomine, dei trasferimenti, delle promozioni e dell’azione disciplinare.
I giudici invece si distinguono in magistrati giudiziari con funzione giudicante e giudici dei tribunali amministrativi e delle commissioni tributarie. I primi, a seconda della gerarchia dei rispettivi organi giurisdizionali, si dividono in: giudici della Corte Suprema di Giustizia, o “Conselheiros”; giudici di Corte d’Appello, o “Desembargadores”; e giudici dei tribunali di prima istanza, o “Juízes de Direito”. Tutte queste tre tipologie di magistrati con funzione giudicante rispondono però a un unico “Conselho Superior da Magistratura”, mentre un terzo organo di autogoverno si occupa dei giudici dei tribunali amministrativi e delle commissioni tributarie: il Consiglio superiore dei tribunali amministrativi e fiscali, o “Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais”.

L’equilibrio spagnolo
Al contrario, in Spagna, la Costituzione garantisce il principio di unità della magistratura ordinaria. Anche qui i giudici sono inamovibili, non possono essere destituiti, trasferiti o mandati in pensione senza le garanzie previste dalla legge. La carriera dei magistrati giudicanti però resta distinta da quella dei pubblici ministeri.
Il pm spagnolo ha una missione costituzionalmente definita: promuovere l’azione della giustizia, difendere la legalità, tutelare i diritti dei cittadini e vigilare sull’indipendenza dei tribunali. Ma non gode dei privilegi dei giudici ordinari, cioè dell’indipendenza e dell’inamovibilità riconosciute a chi esercita funzioni giudicanti. All’interno del potere giudiziario questa figura gode di un’autonomia funzionale, ma il Procuratore generale dello Stato, nominato dal Re su proposta del Governo, è letteralmente chiamato a rispondere alla politica. Prima di essere nominato infatti, il candidato deve comparire davanti alla Commissione competente del Parlamento per una valutazione dei meriti e dell’idoneità.
Tale sistema è stato riformato prima nel 2003, quando una nuova legge ha introdotto il principio della temporaneità delle cariche che ha di fatto abrogato la possibilità per i procuratori capo di occupare il proprio ufficio praticamente a vita, e poi nel 2007, quando un’altra norma ha accentuato la mobilità e la responsabilità dei magistrati nei confronti delle autonomie regionali.
Anche la magistratura spagnola però ha un proprio organo di governo autonomo unitario, il Consiglio Generale del Potere giudiziario o “Consejo General del Poder Judicial”, ispirato al Csm italiano, che ne garantisce l’indipendenza interna ed esterna con competenza su tutto il territorio nazionale. Il Consiglio, composto dal Presidente della Corte suprema, da venti membri nominati dal Re per un periodo di cinque anni e da altri otto eletti in parti uguali e con la maggioranza dei tre quinti dai due rami del Parlamento spagnolo, è responsabile, tra l’altro, della Scuola giudiziaria in cui vengono formati i giudici; delle apposite Commissioni per gli avanzamenti di carriera; e del Servizio ispettivo e disciplinare, che regola ammende, trasferimenti, sospensioni e destituzioni dei magistrati.

Il mondo anglosassone
Per completare il quadro, vale la pena fare un salto oltre Manica e al di là dell’Atlantico, dove però vigono sistemi così diversi da rendere qualsiasi paragone diretto quasi fuorviante. Cominciamo col precisare che i sistemi giudiziari del Regno Unito differiscono all’interno delle nazioni costitutive. Prendiamo qui in considerazione solo il più grande, sia per popolazione che per numero di procedimenti. In Inghilterra e nel Galles il pubblico ministero, o “Crown Prosecutor”, è anzitutto un avvocato: un “solicitor” o un “barrister”, i primi generalmente offrono consulenza legale e seguono la pratica fino al processo mentre i secondi agiscono in giudizio. Chi tra questi, dopo la pratica professionale e un certo numero di anni di servizio, riesce a farsi assumere dal “Crown Prosecution Service”, che seleziona i candidati in base all’esperienza e alle competenze, può rappresentare la Corona durante i processi e nient’altro. A differenza dell’Italia infatti, le indagini spettano interamente alla polizia, sottoposta all’esecutivo. Qui il pm non conduce l’istruttoria ma si limita a ricevere gli atti e a decidere se esercitare l’azione penale, che non è obbligatoria, o ad archiviare il caso. Pur costituendo un’autorità giudiziaria indipendente, l’attività del “Crown Prosecution Service” resta sotto la supervisione del “Procuratore Generale di Sua Maestà per l’Inghilterra e il Galles”, che partecipa alle riunioni di gabinetto del governo britannico, pur senza esserne membro, e risponde del suo operato presso la Camera dei Comuni. In Inghilterra e nel Galles anche il giudice è prima di tutto un legale con una solida esperienza alle spalle. A differenza dei procuratori della Corona però, questi ultimi vengono nominati formalmente dal Sovrano, anche se la scelta ricade di fatto su organi indipendenti come le “Judicial Appointments Commission” o, nel caso della Corte Suprema britannica, su una commissione apposita. In questo sistema, la separazione fra accusa e funzione giudicante è strutturale, anche se entrambe le figure hanno origine nella professione forense, invece che in un corpo autonomo di magistratura.
Negli Stati Uniti il quadro è ancora più variegato. Il “district attorney”, la figura più simile al nostro pm che rappresenta la pubblica accusa in giudizio, è in molti Stati un funzionario eletto dai cittadini, così come i giudici: entrambi dunque sono più vicini alla logica della responsabilità democratica che a quella dell’indipendenza istituzionale. A livello federale, invece, lo “United States attorney” dipende direttamente dal Procuratore generale a capo del dipartimento di Giustizia di Washington ed è un funzionario nominato dal presidente degli Stati Uniti, che nomina anche, a vita, i membri della Corte Suprema federale. Anche qui, come nel sistema inglese e gallese, le indagini sono condotte autonomamente dalla polizia, mentre l’equivalente del pm interviene solo in fase processuale. In tali sistemi non esistono organi di autogoverno né carriere separate ma solo funzioni diverse all’interno del sistema giuridico e del processo.

La questione irrisolta
Il panorama che emerge è dunque più complesso di quanto i contendenti del dibattito italiano, ciascuno trincerato nel proprio campo, tendano ad ammettere. La separazione delle carriere è la norma nel resto dell’Europa occidentale, un dato di fatto che i contrari alla riforma farebbero bene a non ignorare quando ventilano la possibilità di derive anti-democratiche. Ma è altrettanto vero che, quasi ovunque, tale separazione si accompagna a una qualche forma di dipendenza gerarchica o di controllo politico sui pm: un elemento che i sostenitori della nuova legge costituzionale targata Meloni e Nordio non possono liquidare con un’alzata di spalle.
La vera sfida per il nostro sistema non è data dalla scelta tra carriere distinte o unitarie con funzioni separate – spetterà ai votanti al referendum dire la propria in merito – ma dalla comprensione di come articolare tale separazione, qualunque essa sia, in modo da garantire al tempo stesso la terzietà del giudice e l’autonomia della pubblica accusa, sia nel processo che rispetto alla politica. I modelli stranieri offrono spunti interessanti ma non esistono ricette preconfezionate da seguire.