Le basi militari Usa in Italia per la guerra all’Iran: il nodo della Costituzione

L’Italia non è in guerra e non intende entrarci. Ma se arrivasse una richiesta dagli Stati Uniti per utilizzare le basi militari presenti sul territorio nazionale, la decisione dovrebbe passare dal Parlamento. È la posizione espressa dalla presidente del Consiglio Giorgia Meloni intervenendo al Senato lo scorso 11 marzo sul dibattito sulla crisi mediorientale. La premier ha ricordato che la presenza delle installazioni militari americane in Italia deriva da accordi bilaterali risalenti alla Guerra fredda, più volte aggiornati nel corso dei decenni da governi di diverso orientamento politico. «A meno che la questione non sia che dobbiamo chiudere le basi americane in territorio italiano, perché in questo caso per l’intellighenzia che oggi sostiene questa tesi sarebbe stato possibile farlo quando era al governo e ha invece scelto di fare altro, e non lasciarlo intendere soltanto quando si trova all’opposizione. Ricorre l’obbligo di ricordare infatti che le basi concesse agli americani in Italia dipendono da accordi che risalgono al 1954 e che sono stati sempre aggiornati da governi di ogni colore. Secondo quegli accordi ci sono autorizzazioni tecniche quando si parla di logistica e di operazioni non cinetiche che la supportano. Nel caso in cui dovessero giungere richieste dalle basi per altre attività, la competenza a decidere se concedere o meno l’autorizzazione spetterebbe al governo. Ma su questo punto ribadisco con chiarezza la posizione che il governo ha già espresso: la decisione in quel caso per noi si rimetterebbe al Parlamento. E allo stesso modo chiarisco che ad oggi non è pervenuta alcuna richiesta in questo senso, così come ribadisco che noi non siamo in guerra e non vogliamo entrare in guerra».

Il quadro costituzionale
Le parole della premier arrivano mentre cresce il dibattito politico sull’eventuale utilizzo delle basi militari italiane nel conflitto scatenato dagli Stati Uniti e da Israele contro l’Iran. Il nodo non è soltanto politico o diplomatico, ma riguarda direttamente l’interpretazione dell’articolo 11 della Costituzione, che sancisce il ripudio della guerra come strumento di offesa e di risoluzione delle controversie internazionali.
Proprio su questo punto, però, il dibattito giuridico resta aperto. Se da un lato il governo richiama gli accordi militari con Washington e il ruolo decisionale del Parlamento, dall’altro diversi costituzionalisti sottolineano che il vero limite giuridico è rappresentato dall’articolo 11 della Costituzione e dal divieto di partecipare, anche indirettamente, a guerre di aggressione. È la posizione espressa dal giurista e costituzionalista Andrea Maestri, che in un’intervista a TPI ricostruisce il quadro costituzionale entro cui dovrebbe essere valutato l’eventuale utilizzo delle basi italiane.
Secondo Maestri, il punto di partenza non può che essere il carattere pacifista della Costituzione italiana: «La nostra è una costituzione strutturalmente pacifista (art. 11) che ripudia espressamente la guerra come strumento di aggressione alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali. Sono quindi ammesse solo guerre difensive (e non di aggressione). Lo stato di guerra è votato e deliberato dal Parlamento (art. 78), che conferisce al Governo i poteri necessari. Dal punto di vista internazionale l’attacco sferrato unilateralmente da USA e Israele contro un paese sovrano quale è l’Iran costituisce una violazione della Carta delle Nazioni Unite e può essere punito quale crimine di aggressione in base all’art. 8 bis dello Statuto di Roma, istitutivo della Corte Penale Internazionale. Quindi ritengo che concedere anche solo l’utilizzo “logistico” (es. manutenzione aeromobili, carburante, smistamento personale militare) significhi compiere un’azione concreta di supporto e quindi di complicità a un illecito internazionale flagrante. Come minimo dovrebbe pronunciarsi il Parlamento, ma ritengo che il muro costituzionale e convenzionale sia invalicabile».

Un confine sottile
La questione non riguarda soltanto la partecipazione diretta dell’Italia a un conflitto armato. Anche il semplice supporto logistico potrebbe avere conseguenze rilevanti dal punto di vista giuridico e politico. Per questo, secondo Maestri, la Costituzione non lascia margini di ambiguità sull’uso delle basi militari per operazioni offensive: «È sicuramente vietato autorizzare l’uso delle basi americane o Nato presenti in Italia per scopi offensivi. Non esiste margine di discrezionalità e mi aspetto che il garante e custode della Costituzione faccia rispettare questa norma fondamentale, nata come cesura netta con le politiche di aggressione militare del regime fascista».
Il governo ha sostenuto che eventuali richieste da parte degli Stati Uniti verrebbero valutate caso per caso. Ma per il giurista il parametro di riferimento dovrebbe essere molto preciso e non lasciato alla discrezionalità politica: «È molto semplice: l’unico utilizzo autorizzabile delle basi è nell’ambito della Carta delle Nazioni Unite e del Patto Atlantico, tenendo sempre fermo il principio di cui all’art. 11 della Costituzione».
Uno dei punti più controversi riguarda il confine tra partecipazione diretta a un conflitto e supporto indiretto attraverso infrastrutture e servizi militari. Nel caso delle basi americane presenti sul territorio italiano, questo confine potrebbe essere molto più sottile di quanto sembri. «Concedere l’uso delle basi a un Paese aggressore significa rendersi complici: anche se le bombe non vengono sganciate da aerei italiani, se quelle bombe fossero caricate sugli aerei americani e questi aerei fossero riforniti di carburante e sottoposti a manutenzione nelle basi “italiane”, l’Italia diventerebbe indirettamente parte del conflitto. Nella sostanza, sarebbe compartecipe dell’illecito internazionale commesso dall’alleato».

Limiti e poteri
La presenza delle basi statunitensi in Italia è regolata da accordi bilaterali e dall’appartenenza all’Alleanza atlantica. Tuttavia, ricorda Maestri, questi accordi non possono superare i limiti fissati dalla Costituzione: «Su questo aspetto si è pronunciata in diverse occasioni anche la Corte costituzionale. L’applicazione dei trattati e degli accordi bilaterali non può mai essere realizzata in contrasto con la Costituzione italiana».
Se dalle basi situate sul territorio italiano partissero operazioni militari contro l’Iran, il coinvolgimento dell’Italia potrebbe essere interpretato come una partecipazione di fatto al conflitto, anche senza una dichiarazione formale di guerra. «Assolutamente sì, ma la partecipazione a questa guerra (illegale) dovrebbe essere prima deliberata dal Parlamento (art. 78) e poi dichiarata dal Presidente della Repubblica (art. 87 Costituzione). Ma vorrei vedere come viene scavalcato l’art. 11».
Proprio il ruolo del Parlamento rappresenta un altro nodo centrale del dibattito. Nel sistema costituzionale italiano, lo stato di guerra non può essere deciso unilateralmente dall’esecutivo ma richiede una deliberazione delle Camere. «Obbligatori la discussione e il voto di una deliberazione che assegna anche i poteri necessari all’esecutivo».

Prassi politica
Nel frattempo, nel dibattito politico è emersa anche la possibilità che l’Italia contribuisca alla difesa dei Paesi del Golfo con sistemi di difesa aerea. Anche su questo punto, secondo Maestri, la valutazione giuridica è complessa. «Su questo specifico profilo la disamina è più complessa. L’invio di armi per scopi meramente difensivi sarebbe lecito, ma non possiamo nasconderci che finirebbe per alimentare un conflitto che si colloca fuori dal perimetro costituzionale e internazionale».
Negli ultimi decenni l’Italia ha partecipato a numerose missioni militari internazionali, spesso definite “missioni di pace” o operazioni di stabilizzazione. Questo ha contribuito a sviluppare una prassi politica e istituzionale che, secondo alcuni studiosi, ha progressivamente ampliato i margini di azione dell’esecutivo in materia di interventi armati all’estero. Maestri vede in questa evoluzione un rischio per l’equilibrio costituzionale: «Purtroppo sì, ma una prassi incostituzionale non può autorizzare l’elusione o persino la violazione dei principi fondamentali di cui all’art. 11». Un altro elemento decisivo riguarda il diritto internazionale e il ruolo delle Nazioni Unite. Per molti costituzionalisti, l’articolo 11 consente l’uso della forza soltanto nell’ambito di missioni autorizzate dall’Onu. «Concordo con quei costituzionalisti e l’assenza di un mandato Onu sarebbe un aggravante di una scelta già ex se conflittuale con la nostra Costituzione. In uno scenario del genere anche le responsabilità internazionali potrebbero diventare rilevanti: una responsabilità internazionale dello Stato italiano e non si può escludere una responsabilità penale di capi di governo, ministri e militari ai sensi dello Statuto di Roma».
Alla fine, osserva il giurista, la questione non è solo giuridica ma anche politica e culturale. La Costituzione offre strumenti e principi chiari, ma la loro efficacia dipende dalla volontà delle istituzioni di rispettarli. «Perché la Costituzione sia effettiva occorre praticarla e non smettere mai di difenderla: in essa ci sono i principi fondamentali ma anche gli strumenti per reagire ad eventuali strappi e abusi». In un contesto internazionale sempre più instabile, il dibattito sull’articolo 11 torna così al centro della scena pubblica italiana. E la domanda di fondo resta aperta: fino a che punto le alleanze militari e gli equilibri geopolitici possono spingersi senza mettere in discussione uno dei principi più identitari della Repubblica.

Tutti i precedenti
Il tema dell’uso delle basi militari italiane in operazioni armate internazionali non è nuovo e negli ultimi decenni si è già presentato in diverse occasioni, spesso accompagnato da controversie giuridiche e politiche proprio sull’interpretazione dell’articolo 11 della Costituzione. Uno dei precedenti più citati risale al 1999. Durante la guerra del Kosovo l’Italia autorizzò la Nato a utilizzare diverse infrastrutture militari sul proprio territorio, in particolare la base aerea di Aviano, per i bombardamenti contro la Jugoslavia guidata da Slobodan Milošević. Il governo di Massimo D’Alema sostenne che si trattasse di un intervento necessario per fermare le violenze nei Balcani, ma l’operazione sollevò un intenso dibattito tra i costituzionalisti perché avvenne senza un mandato esplicito del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Una discussione simile si verificò nel 2003 con l’invasione dell’Iraq guidata dagli Stati Uniti di George W. Bush contro il regime di Saddam Hussein. Pur non partecipando alla fase iniziale dell’intervento militare, il governo italiano guidato da Silvio Berlusconi autorizzò l’uso delle basi americane presenti nel Paese, il sorvolo dello spazio aereo e diverse forme di supporto logistico alle operazioni, prima di inviare truppe nella missione “Antica Babilonia” a Nassiriya. Diverso, almeno dal punto di vista giuridico, fu invece il caso della guerra in Libia del 2011. In quell’occasione l’Italia partecipò alle operazioni della Nato contro il regime di Muammar Gheddafi mettendo a disposizione le proprie basi e partecipando ai raid aerei nell’ambito dell’operazione “Unified Protector”. In quel caso l’intervento era stato autorizzato dalla risoluzione 1973 del Consiglio di sicurezza dell’Onu, elemento che molti giuristi hanno considerato decisivo per renderlo compatibile con il quadro costituzionale italiano. Questi precedenti mostrano come il rapporto tra alleanze militari, uso delle basi straniere sul territorio nazionale e limiti posti dall’articolo 11 rappresenti da tempo uno dei nodi più delicati della politica estera e della prassi costituzionale italiana.