Il fascino discreto degli Accordi Quadro Consip

Con la recente firma dei contratti per i servizi applicativi in ottica cloud per le PA centrali, Consip ha dato il via a quella che è stata definita “la madre di tutte le gare”, una pietra miliare nel sistema degli acquisti IT per il Settore pubblico italiano.
L’Accordo quadro siglato, infatti, è da record per importi e perimetro messo in gioco: più di 3.3 miliardi di euro oltre le possibili estensioni per tutte le Amministrazioni centrali dello Stato.

Abbiamo chiesto un commento riguardo a questo importante contratto e, più in generale, sull’evoluzione del procurement pubblico negli ultimi anni a Carlo Coccoli, manager con una lunghissima esperienza alle spalle come dirigente nella Divisione Settore Pubblico di IBM ITALIA S.p.A. e ora, da poco più di un anno, alla guida della Direzione commerciale di DEAS S.p.A. (azienda leader nel settore della Cybersecurity, che fa parte del Raggruppamento IBM, uno degli aggiudicatari di questo Accordo).

L’AQ “Servizi applicativi in Cloud” è il modello più evoluto, l’evoluzione naturale di una strategia di totale rinnovo delle modalità di acquisto della PA italiana portato avanti coraggiosamente e con lungimiranza da Consip da anni e che, soprattutto negli ultimi quattro-cinque sotto la dirigenza dell’attuale AD, ha raggiunto risultati molto positivi.

Dal lato delle Amministrazioni pubbliche i vantaggi sono evidenti. Prima di tutto perché non devono preoccuparsi di mettere in piedi una gara d’appalto ad hoc per ogni loro esigenza, ma si trovano a disposizione una sorta di veicolo contrattuale già pronto, flessibile e già collaudato che può permettere loro di firmare un contratto – se lo vogliono – in tempi più brevi rispetto a quelli di una gara normale. Soprattutto nel campo dell’IT, infatti, è fondamentale ridurre i tempi che intercorrono tra la progettazione di una gara e quella dell’avvio delle attività previste dal contratto. Posso citare – perché vissuto sulla mia pelle – il caso neppure troppo raro di un importante Ministero, preferisco non dire quale, che ha bandito una gara pensata e progettata l’anno prima ed è riuscito a far partire le attività solamente cinque anni dopo a causa di errori nella documentazione, lungaggini nelle commissioni e nei controlli amministrativi, ricorsi al TAR e al Consiglio di Stato, ecc. Voi capite che sei anni nell’IT sono un’era geologica e che il rischio, anzi la certezza, è quella di far partire un progetto già obsoleto.

Con l’Accordo Quadro invece l’Amministrazione che vuole far partire un progetto può stipulare in brevissimo tempo (anche inferiore a 30 giorni) un contratto derivato, senza il pensiero della realizzazione e gestione di un bando di gara, con tutti i tempi e i rischi conseguenti.

Il meccanismo è semplice: c’è una “gara madre” gestita direttamente da Consip alla quale partecipano tutti gli operatori aventi i requisiti e, a seguito di questa, si arriva alla aggiudicazione di un numero limitato di soggetti sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa (un mix tra qualità tecnica e prezzo). I soggetti vincitori si dividono poi il budget messo a base d’asta tra le varie Amministrazioni che accedono all’Accordo Quadro per il periodo di vigenza dell’AQ (solitamente 24-36 mesi). Nelle prime tipologie di AQ messe a punto da Consip il meccanismo per assegnare i singoli contratti derivati era quello del “rilancio competitivo”, ossia una ulteriore piccola gara alla quale partecipavano esclusivamente i soggetti aggiudicatari della “gara madre”. Poi si è passati a meccanismi più o meno automatici di assegnazione dei contratti derivati che vanno dal “comparatore” – un sistema automatico che, in base ai punteggi ottenuti nella gara madre e sulle esigenze specifiche dell’Amministrazione contraente, individua il fornitore ottimale nella rosa dei soggetti aggiudicatari – a meccanismi di “tranche” cioè l’assegnazione sequenziale per importi predeterminati in base all’ordine della graduatoria di merito della gara madre.

Non è esattamente così. Diciamo che tutte gli imprevisti e le lungaggini burocratiche tipiche di una gara, quali appunto i ricorsi, gli accessi agli atti, la nomina delle commissioni, i controlli, ecc., vengono smarcate da Consip una volta per tutte a monte nella “gara madre”, liberando le singole Amministrazioni da queste incombenze. In questa fase vengono effettuati tutti i controlli e le selezioni necessarie a garantire che i soggetti selezionati siano davvero i migliori per diventare fornitori delle amministrazioni pubbliche italiane. Più veloci sì, ma senza sacrificare nulla alla serietà del processo.

Certamente, perché l’AQ coniuga la rapidità di spesa con il rispetto della legalità e dei necessari controlli che lo Stato deve fare per essere sicuro che i suoi soldi vengano spesi bene. Non è un caso che questa seconda edizione dell’Accordo Quadro per i servizi applicativi sia stata progettata proprio per gestire anche e soprattutto i fondi del PNRR, mentre nello scorso 2022, grazie all’utilizzo di questi strumenti di gara, Consip sia riuscita ad aggiudicare fondi per 17 miliardi di euro, dei quali circa la metà riconducibile a finanziamenti PNRR.

Francamente non ritengo ci sia questo rischio. Non dobbiamo dimenticare che gli aggiudicatari di un Accordo Quadro vengono selezionati tramite una procedura di gara europea complessa alla quale partecipa solitamente tutto il mondo degli operatori IT in Italia uniti in Raggruppamenti Temporanei di Impresa (RTI).

Il meccanismo di aggiudicazione inoltre prevede, nella maggior parte dei casi, che ci siano diversi soggetti aggiudicatari, in base al numero delle offerte valide. In aggiunta, Consip ha introdotto da diverso tempo elementi di premialità per i RTI che includono start up e PMI innovative e questo ha fatto sì che anche le entità più piccole possano partecipare direttamente alle gare. Non ultimo, il recepimento da parte Consip della sentenza della Corte europea che toglie di fatto le limitazioni all’utilizzo del subappalto, favorisce l’impiego di tutte quelle aziende che – non avendo partecipato all’AQ – possano dare un contributo esperienziale o specialistico al progetto. Non dimentichiamo, infine, che gli AQ hanno una vigenza limitata (massimo 24-36 mesi e comunque all’esaurimento della base d’asta) e questo garantisce quindi comunque un “ricambio” tra gli aggiudicatari. Nessun rischio quindi di cartelli o blindature.

Sinceramente ritengo che i vantaggi per le Amministrazioni pubbliche italiane siano largamente superiori a quelli di eventuali problematiche correlate. Anni fa, quando questi strumenti non erano così diffusi, molte Amministrazioni – soprattutto locali – erano restie ad utilizzarli per un timore infondato di “perdere il controllo” dell’appalto, delegando ad una entità centrale come Consip la scelta dei propri fornitori IT. Erano anche gli anni della prolificazione delle Centrali di acquisto regionali in cui ogni Regione faceva a gara per creare una piccola Consip, quasi che – in un mondo globalizzato e interconnesso – le problematiche di acquisto e realizzazione di un progetto o di infrastrutture IT fossero così diverse dal Lazio alla Puglia. Piano piano però, con l’evoluzione e l’obiettivo miglioramento di questi strumenti, le Amministrazioni varie, anche quelle locali, hanno iniziato a vedere gli enormi vantaggi derivati: risparmio di tempo e soldi per bandire e gestire una gara, riparo da ricorsi estenuanti sulle procedure, possibilità di contrattualizzare in tempi estremamente brevi e con tariffe e fornitori selezionati a livello nazionale. Insomma, tantissime luci a fronte di qualche ombra.

Personalmente sono stato responsabile della partecipazione di molti RTI a tante gare di AQ banditi da Consip e fortunatamente quasi sempre con successo. Quindi potrei non essere obiettivo nella mia analisi, ma anche per quanto riguarda il lato delle aziende riesco a vedere molte più luci che ombre. Ricordo moltissimi anni fa l’incubo delle centinaia di gare bandite dalle Amministrazioni più diverse, ognuna con le sue modalità, portali e requisiti divergenti, che variavano da ente a ente senza una precisa regola. Lo sforzo marginale per la partecipazione a fronte della “win rate” era altissimo, come altissima era la probabilità di incorrere in errori – anche solo formali – che avrebbero potuto compromettere il risultato del lavoro di tante persone. Oggi invece, grazie anche strumenti come l’Accordo Quadro per i servizi applicativi, le aziende possono centralizzare il team di risposta con un numero di risorse più limitato ma più specializzato in grado di rispondere in maniera sempre più ottimale e performante alle richieste di una sola stazione appaltante. Meno gare da giocare e quindi meno costi, ma concentrazione su quelle essenziali. Un win-win tra Pubblica amministrazione e aziende IT.

DEAS è una azienda che ha come elemento fondante e distintivo l’appartenenza al Settore Pubblico italiano. Per nostra scelta strategica abbiamo deciso di seguire unicamente le Amministrazioni pubbliche, in particolare quelle centrali e del comparto Difesa. Questo perché abbiamo l’ambizione di essere parte integrante delle Istituzioni pubbliche e non semplici partner o fornitori. I nostri specialisti lavorano fianco a fianco in team misti con il personale delle amministrazioni e, tanto per dare un’idea del trust che abbiamo con il Settore Pubblico, siamo l’unica azienda ad avere una sede operativa all’interno di una base militare dove, tra l’altro, è basato anche il nostro Laboratorio. DEAS ha chiuso il 2022 con una fortissima crescita Y/Y in termini di fatturato e MOL, mentre nel campo dei servizi abbiamo riscontrato un forte aumento della domanda di sviluppo di applicativi Cyber basati sull’IA. Grazie all’aggiudicazione di questo AQ potremo rispondere in maniera rapida e flessibile a questa esigenza delle Amministrazioni, erogando anche tutta una serie di servizi di eccellenza riguardo la valutazione di sicurezza del software, oltre ovviamente agli altri previsti dall’AQ. Un’ottima occasione per fare del 2023 un anno ancora più esaltante di quello appena chiuso.