La lotta alla povertà come politica pubblica

Riceviamo e pubblichiamo un estratto del saggio “La lotta alla povertà come politica pubblica”, scritto da Vincenzo Cerulli Irelli e Anna Giurickovic Dato. Qui il link per consultare gratuitamente online sulla rivista italiana per le scienze giuridiche, dell’Università La Sapienza.

Il problema della povertà è al centro dell’attenzione dei governi e quindi delle politiche pubbliche da alcuni secoli, almeno dal momento in cui con le dottrine dello Stato di benessere emerse nel corso del 700 negli Stati europei, pure ancora organizzati secondo principi assolutistici, cominciarono ad essere impostate politiche di intervento a favore di ceti meno abbienti o emarginati, anche a scopo di tutela dell’ordine pubblico. Queste politiche, ovviamente, si sono fatte più intense nel corso dell’ultimo secolo con l’avvento dei principi democratici.

La povertà come fenomeno sociale diviene, quindi, oggetto di rilevazione da parte dei governi, oggetto di amministrazione pubblica come stato di malessere sociale che deve essere curato; mentre la lotta alla povertà, cioè l’insieme delle misure intese a sradicare o a limitare gli effetti del fenomeno, diviene una delle politiche pubbliche più importanti nello Stato moderno.

Il punto di partenza del nostro discorso non può che essere il dato di fatto, purtroppo drammatico e preoccupante, costituito dalle dimensioni del fenomeno della povertà: si badi, del fenomeno quale si configura in un Paese come il nostro, ascritto, in tutti i suoi dati statistici, tra i più ricchi del mondo ma dove, a fronte del diffuso benessere che, ormai, investe la gran parte della nostra società, le perduranti aree di povertà emergono con maggiore evidenza. Le politiche di benessere e di sviluppo che hanno portato il nostro Paese al livello dei Paesi più avanzati nell’ultimo cinquantennio, non sono riuscite, invero, a coprire anche l’area della povertà e dell’esclusione sociale. E ciò, sicuramente è indice di un vistoso fallimento di quelle politiche.

Si pensi, infatti, che secondo i più recenti dati elaborati da Eurostat (relativi al 2019) circa il 21 per cento della popolazione dell’Unione europea (oltre 92 milioni di persone) è considerato a rischio di povertà, a causa della mancanza o dell’insufficienza di redditi. Nonostante la percentuale di popolazione a rischio fotografata da tali dati si sia leggermente abbassata nel 2019 rispetto a quella subito successiva alla crisi economica del 2008 (che arrivò quasi al 25 per cento), non solo non ha raggiunto il ribasso previsto dall’Obiettivo 2020 dell’Unione europea (fissato nell’ambito del programma Europe 2020 adottato, nel giugno 2010, dal Consiglio europeo), ma, come mostrano le stime preliminari 2021 dell’Istat, si è estesa fortemente nel 2020 per effetto della nuova crisi economica provocata dall’emergenza sanitaria da Covid-19, toccando valori record. Inoltre, tra gli Stati membri dell’Unione, l’Italia è considerato il sesto paese tra quelli a maggiore rischio di povertà, con una percentuale (27,3 per cento) che supera di molto la media europea.

Nello scritto si analizza, inoltre, l’espressione, tutt’altro univoca, di “povertà”, riconducibile a una serie di nozioni tra loro eterogenee, in quanto è differente a seconda dei metodi e degli indicatori utilizzati per l’analisi. A seconda dei bisogni considerati essenziali o del punto di osservazione, si parla, infatti, di povertà assoluta o relativa, oggettiva o soggettiva, unidimensionale o multidimensionale, trasversale o longitudinale, di esclusione sociale ecc. Inoltre, il concetto di povertà cambia a seconda che lo si consideri sotto il profilo quantitativo o sotto quello qualitativo.

In secondo luogo, la nozione di povertà viene inquadrata nel dettato costituzionale, dove non v’è menzione espressa riferita direttamente ai “poveri”, ma si fa invece riferimento ai cittadini “inabili al lavoro e sprovvisti dei mezzi necessari per vivere” e che fonda l’ineludibile diritto al mantenimento, obbligo facente capo allo Stato. Si distinguono, pertanto, i diversi concetti di beneficenza pubblica e assistenza pubblica.

Si analizzano, quindi, le misure di lotta alla povertà, le quali si ascrivono a tipologia differenziate, a seconda delle diverse situazioni di fatto nelle quali vanno ad incidere, che possono riguardare categorie di persone connotate per posizioni di lavoro, o per posizioni territoriali, o per caratteristiche fisiche, ovvero singole situazioni di persone o di famiglie, connotate da caratteristiche proprie non ascrivibili ad alcun tipo, ma colpite a livello individuale o familiare, da stati di povertà o di esclusione sociale, ciò che ne fa oggetto di specifiche misure di intervento.

Tra le misure nelle quali si articola la politica di lotta alla povertà, si afferma l’esigenza di una misura a carattere generale e universale (misura universalistica di contrasto alla povertà) del tipo di quella introdotta con d.l. 4/2019 (impropriamente detta “reddito di cittadinanza”), ma scevra delle molte debolezze che si evidenziano nel saggio, e il cui intervento deve essere assicurato dappertutto a prescindere da ogni differenziata situazione territoriale o sociale, la quale abbia ad oggetto la rimozione o la prevenzione di situazioni di povertà e di esclusione sociale in quanto tali e, a fronte di esse, stabilisca minimi economici garantiti e ponga in atti interventi tesi all’inserimento sociale delle persone e delle famiglie che ne sono affette. La lotta alla povertà necessita di politiche specifiche (di appositi strumenti amministrativi) e non può essere assorbita senz’altro nella politica generale dell’assistenza sociale.