Riceviamo e pubblichiamo di seguito una lettera inviata alla redazione da Francesco Miragliuolo.
Manca poco più di un mese al voto referendario e il confronto politico — in particolare tra una parte della magistratura ed esponenti della maggioranza che in Parlamento sostiene il Governo Meloni, e persino tra gli stessi Ministri — si sta spostando dal merito dei quesiti a una contrapposizione identitaria, spesso alimentata da dichiarazioni controproducenti.
Il rischio è che il referendum venga percepito non come una decisione sui contenuti, ma come un voto “pro” o “contro” il Governo, trasformandosi di fatto in una sorta di prova di fiducia politica. Così si indebolisce la libertà del voto, perché l’elettore è spinto a schierarsi su un leader o su un campo, più che a valutare la questione, …con il rischio di scivolare verso una logica plebiscitaria: non si vota più sul quesito, ma su chi si vuole premiare o punire.
Per riportare la questione sul merito e chiarire perché sia necessario votare contro questa proposta di revisione costituzionale, è opportuno conoscerne il contenuto, analizzando punto per punto i diversi profili di rischio. La proposta di revisione costituzionale, meglio nota come “DDL Meloni–Nordio”, prevede la modifica di sette articoli della Costituzione (artt. 87, 102, 104, 105, 106, 107 e 110).
La riforma prevede la creazione di due distinti Consigli Superiori della Magistratura, uno per la magistratura requirente e uno per quella giudicante; introduce inoltre il sorteggio quale criterio per la selezione di parte dei componenti e istituisce un’Alta Corte disciplinare competente a giudicare i magistrati.
Il punto più dibattuto è certamente lo sdoppiamento del CSM, organo di autogoverno della magistratura competente per trasferimenti, nomine, valutazioni di professionalità e procedimenti disciplinari con le relative sanzioni. Si tratta di un organo di rilievo costituzionale — previsto dalla Costituzione e disciplinato dalla legge ordinaria — che svolge una funzione decisiva: presidiare l’autonomia e l’indipendenza della magistratura. I Costituenti, e in particolare Piero Calamandrei, difesero l’unità dell’ordine giudiziario proprio per evitare che una frammentazione interna producesse centri di potere contrapposti, più esposti a condizionamenti esterni e a interferenze politiche. Da questa prospettiva, la duplicazione del CSM non è una mera scelta organizzativa, ma incide sugli equilibri complessivi del sistema.
Il primo profilo di rischio riguarda la collocazione costituzionale del pubblico ministero. Nei modelli in cui il PM non appartiene allo stesso ordine dei giudici, esso è spesso assoggettato, direttamente o indirettamente, all’indirizzo del potere esecutivo e l’azione penale perde il vincolo dell’obbligatorietà: è il Governo a fissare le priorità del perseguimento. Non a caso, in Parlamento è già incardinata una proposta di revisione dell’art. 112 Cost., proprio sul principio dell’obbligatorietà dell’azione penale. Oggi, invece, una parte rilevante delle garanzie di indipendenza del PM deriva dall’appartenenza al medesimo ordine giudiziario e dal circuito di tutela assicurato dal CSM sul piano dello status.
A ciò si collega un secondo rischio: l’equilibrio tra poteri investigativi e controllo politico. Il pubblico ministero dispone di strumenti di indagine incisivi; se venisse ricondotto all’area dell’indirizzo governativo, tali poteri potrebbero essere letti come funzionali a priorità politiche, più che a un’impostazione di garanzia. L’attuale codice di procedura penale, pur ispirato a un modello accusatorio, inquadra il PM come magistrato tenuto alla ricerca della verità: prima di esercitare l’azione penale deve compiere una valutazione prognostica sulla notizia di reato e, nelle indagini, è tenuto a ricercare anche elementi favorevoli all’indagato.
Un terzo effetto critico riguarda la dinamica del processo. La separazione integrale delle carriere potrebbe irrigidire la contrapposizione tra accusa e giudice, alimentando un clima di conflittualità strutturale. Se il percorso professionale del PM fosse misurato soprattutto in termini di “risultato”, aumenterebbe l’incentivo a una logica competitiva, con possibili ricadute sull’equilibrio complessivo del giudizio.
Vi è poi il tema della frammentazione dell’autogoverno: due Consigli separati rischiano di ridurre la forza istituzionale dell’organo di garanzia, sostituendo all’unità un assetto sdoppiato, nel quale ciascun centro potrebbe risultare più vulnerabile a pressioni esterne.
In parallelo, va considerato il rischio di politicizzazione indiretta, soprattutto se il sorteggio si combinasse con una composizione dei membri laici tale da alterare il rapporto tra competenza tecnica e rappresentanza politica, incidendo sulla percezione di neutralità delle decisioni su carriere e disciplina.
Infine, la separazione totale può erodere la cultura unitaria della giurisdizione. Oggi giudici e pubblici ministeri, pur in funzioni diverse e nel contraddittorio, condividono una formazione e un linguaggio comuni, che favoriscono un terreno giuridico condiviso e un orientamento coerente ai principi costituzionali. La divergenza di percorsi e identità professionali potrebbe accentuare la distanza culturale tra le due funzioni, con effetti sistemici non trascurabili. Va anche ricordato che la riforma dell’ordinamento giudiziario del 2022 ha già irrigidito il passaggio tra funzioni requirenti e giudicanti, consentendolo una sola volta e con limiti territoriali: un intervento che, pur riducendo la permeabilità, ha mantenuto l’unità dell’ordine giudiziario.
Un ulteriore profilo delicato riguarda la modalità di selezione dei componenti del CSM attraverso il sorteggio. L’attuale sistema si fonda su un meccanismo elettivo che combina rappresentanza interna (magistrati eletti dai magistrati) e legittimazione parlamentare (membri laici eletti dal Parlamento con maggioranze qualificate). Tale assetto, pur con criticità emerse nel tempo, risponde a un criterio di responsabilità e di scelta consapevole degli organi di autogoverno. L’introduzione del sorteggio inciderebbe su questo principio, sostituendo alla selezione elettiva un meccanismo casuale.
Il rischio non è tanto quello di “democratizzare” meno l’organo, quanto piuttosto di attenuare il nesso tra competenza, esperienza e funzione esercitata. Il CSM assume decisioni complesse in materia di nomine, valutazioni di professionalità e disciplina; la selezione casuale potrebbe comportare la presenza di componenti privi di adeguata esperienza organizzativa o ordinamentale, con possibili ricadute sull’efficacia e sull’autorevolezza delle decisioni. Inoltre, il sorteggio non elimina automaticamente il fenomeno delle correnti associative. Le dinamiche interne alla magistratura potrebbero comunque incidere nella fase di formazione delle candidature o nella costruzione del consenso attorno ai nominativi estratti, lasciando irrisolto il problema che si intende affrontare.
Infine, sul versante parlamentare, rimane centrale la questione delle maggioranze richieste per l’elezione dei membri laici e delle garanzie per le minoranze. L’equilibrio tra componente tecnica e componente di nomina politica costituisce uno snodo essenziale dell’assetto costituzionale; eventuali modifiche dovrebbero preservare tale bilanciamento per evitare squilibri nella composizione dell’organo. Un ulteriore snodo centrale della riforma è l’istituzione di un’Alta Corte disciplinare competente a giudicare i magistrati, sottraendo tale funzione al CSM.
Anche sotto questo profilo emergono questioni rilevanti. Anzitutto occorre interrogarsi sulla compatibilità dell’organo con l’art. 25 Cost., secondo cui nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge. La creazione di un giudice disciplinare separato rispetto all’ordinario circuito della giurisdizione e dell’autogoverno rischia di configurare un assetto che, pur formalmente previsto da una legge di revisione costituzionale, altera il principio della predeterminazione del giudice e introduce un organo ad hoc per una categoria specifica di soggetti. Il tema non è meramente formale: la giustizia disciplinare incide direttamente sullo status del magistrato e, dunque, sulle garanzie di indipendenza.
A ciò si aggiunge un profilo attinente all’art. 111 Cost. Laddove le decisioni dell’Alta Corte non fossero impugnabili dinanzi alla Corte di Cassazione ma soltanto riesaminate da un diverso collegio interno allo stesso organo, verrebbe meno un controllo esterno di legittimità. Il principio del giusto processo non si esaurisce nel contraddittorio, ma implica anche la presenza di un sistema di garanzie che assicuri imparzialità e verifica della corretta applicazione del diritto. L’assenza di un ricorso in Cassazione, sostituito da un riesame interno, rischia di comprimere tali garanzie, concentrando in un unico organismo funzioni disciplinari e controllo finale.
Accanto ai profili sostanziali si pongono questioni di carattere procedurale. L’art. 138 Cost. disciplina il procedimento di revisione costituzionale imponendo doppia deliberazione e maggioranze qualificate. Se la riforma fosse stata approvata mediante una compressione significativa della possibilità di emendare il testo o con un contingentamento tale da impedire un effettivo confronto parlamentare, si potrebbe prospettare un vizio procedurale.
È vero che la Corte costituzionale è tradizionalmente prudente nel sindacare il procedimento legislativo, ma la giurisprudenza ha riconosciuto la possibilità di intervenire in presenza di violazioni manifeste delle regole costituzionali del procedimento (si pensi alla sentenza n. 1146 del 1988, che ha affermato l’esistenza di limiti anche al potere di revisione). Il tema, dunque, non riguarda la mera gestione dei lavori d’aula, ma l’eventuale svuotamento sostanziale delle garanzie previste dall’art. 138.
In tale contesto, i gruppi parlamentari di minoranza avrebbero potuto valutare il ricorso al conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte costituzionale, qualora avessero ritenuto lese prerogative costituzionalmente garantite del Parlamento o dei singoli parlamentari. La Corte ha infatti riconosciuto che anche i parlamentari possono essere legittimati a sollevare conflitto quando sia compromesso il nucleo essenziale delle loro funzioni rappresentative. Tuttavia, la soglia è elevata: occorre dimostrare una lesione diretta di attribuzioni costituzionali, non una semplice compressione politica del dibattito.
Infine, la riforma deve essere valutata alla luce dei limiti sostanziali alla revisione costituzionale. L’art. 139 Cost. tutela la forma repubblicana, ma la Corte costituzionale ha chiarito, appunto, che esistono principi supremi dell’ordinamento non modificabili neppure mediante revisione. Tra questi rientrano l’equilibrio tra i poteri dello Stato e l’indipendenza della magistratura. Se l’insieme delle modifiche – separazione integrale delle carriere, sdoppiamento del CSM, Alta Corte disciplinare, possibile ridefinizione dell’obbligatorietà dell’azione penale – determinasse uno spostamento strutturale dell’asse dei poteri in favore dell’esecutivo, si porrebbe un problema non di mera opportunità politica, ma di compatibilità con il nucleo essenziale dell’assetto costituzionale. La questione, dunque, non è ideologica né corporativa. È sistemica.
Una revisione costituzionale può certamente intervenire sull’organizzazione della giurisdizione; ciò che non può fare è alterare l’equilibrio che garantisce la separazione dei poteri e la tutela dei diritti. Per questo il voto referendario dovrebbe concentrarsi sul merito delle modifiche proposte e sulle loro conseguenze strutturali, evitando di trasformarsi in un giudizio politico contingente. In gioco non vi è la sorte di un governo, ma l’architettura costituzionale della giurisdizione.
Francesco Miragliuolo